ANALYSE – De Amsterdamse haven is volgens de Port of Amsterdam “de grootste benzinehaven ter wereld. Het is een internationale hub voor op- en overslag, mengen en verhandelen van benzine.” Ook krijgt Schiphol ongeveer de helft van de benodigde kerosine aangeleverd vanuit de haven. Daarnaast is de haven van Amsterdam een toonaangevende speler op de oliemarkt voor mengen, opslaan en overslaan van (bio)diesel en LPG. Noord-Holland heeft sinds 1 maart 2017 een verbod op varend ontgassen van benzeenhoudende ladingen (>10% benzeen). Tijd dus om eens wat dieper in de situatie in Amsterdam te duiken en ons weer eens te verbazen over dit slepende dossier, waarover ik eind vorig jaar schreef dat ik het dossier varend ontgassen (voorlopig) afsloot.
Varend ontgassen: wat is het ook al weer?
Binnenvaartschepen met een vloeibare restlading ontgassen hun tanks. Als een lading is gelost, blijft er restlading achter. Schepen ontgassen dit restant in de tanks door het te verdampen met ventilatoren. De ladingdampen worden op deze manier uit de ladingtanks en leidingen naar buiten geblazen. Ontgassen gebeurt als het schip op weg is om opnieuw te laden. De tanks moeten dan schoon zijn. Dit is nodig als een schip een andere vloeistof in de tanks gaat laden. Bij ontgassen komen giftige ladingdampen vrij, voornamelijk vluchtige organische stoffen (VOS) als benzeen, tolueen, ETBE en MTBE (loodvervangers in benzine). Deze stoffen dragen bij aan luchtverontreiniging. Luchtverontreiniging is recent door de Wereld Gezondheidsorganisatie als kankerverwekkend geclassificeerd. Daarbovenop komt dat VOS-emissies effecten kunnen hebben op de gezondheid. De volgende effecten kunnen acuut of na langdurige blootstelling optreden:
- Aldehyden (formaldehyde, aceetaldehyde): slijmvlies irriterend,
- carbonzuren (mierenzuur, azijnzuur): irriterend en soms corrosief,
- koolwaterstoffen (tolueen, nonaan): narcotiserend, niereffecten bij sommige proefdieren,
- chloorkoolwaterstoffen (tri, tetra, per: ) narcotiserend, lever, nier,
- methyleenchloride: ernstige irritatie (vloeistof), branderig gevoel (damp),
- aromatische amines en nitroverbindingen (nitrobenzeen) methemoglobine vorming.
Verder zijn er een aantal VOS met specifieke effecten:
- Benzeen, aniline: effecten op het bloed en bloedvormend systeem,
- hexaan en MIBK perifere zenuwstelsel/neurotoxisch,
- benzeen, vinylchloride, butadieen, PAK: kankerverwekkend
Met ontgasinstallaties op de wal of op het schip kunnen schepen gecontroleerd worden ontgast, waarbij de stoffen niet of veel minder in de buitenlucht vrijkomen. Daar zijn verschillende mogelijkheden voor.
Omvang probleem in Amsterdam
In 2016 heeft CE Delft voor de provincies Noord-Holland, Utrecht, Gelderland en Zeeland met de publicatie Ontgassen in kaart meer inzicht gegeven in:
- het aantal ontgassingen in deze provincies en
- het effect van de verboden in Zuid-Holland en Noord-Brabant op het aantal ontgassingen in de vier provincies.
Daarnaast wilden deze provincies weten wat de implicaties zijn van een mogelijk vergelijkbaar verbod in de vier provincies voor wat betreft de behoefte en locatie aan benodigde ontgassingsinstallaties, kegelligplaatsen en steigercapaciteit.
Uit dit onderzoek komt naar voren dat er naar schatting 3.060 binnenvaarttankschepen per jaar vertrekken vanuit Amsterdam, waarvan ongeveer 1.360 (45%) ontgassen voordat er een nieuwe lading wordt ingenomen. Van die 1.360 zijn er 140-540 met een lading die meer dan 10% benzeen bevat. Varend ontgassen kan plaats vinden onderweg naar Rotterdam, Antwerpen of Gelderland/Duitsland als daar de volgende lading opgepikt gaat worden. Als een retourlading vanuit Amsterdam wordt meegenomen kon er stilliggend ontgast worden in de haven van Amsterdam of varend in de buurt van Amsterdam.
Verbod op varend en stilliggend ontgassen
De provincie Noord-Holland heeft sinds 1 maart 2017 een verbod op varend ontgassen van benzeenhoudende stoffen. Daarmee heeft de provincie het initiatief van de provincies Zuid-Holland en Noord-Brabant gevolgd. Net als de haven van Rotterdam kent de haven van Amsterdam een plaats voor stilliggend ontgassen. Het betreft volgens Port of Amsterdam één ligplaats in de Afrikahaven, waar het is toegestaan op basis van het ADN (Europees Verdrag inzake het internationaal vervoer van gevaarlijke stoffen over de binnenwateren), om stilliggend te ontgassen. Hiervoor dient toestemming te worden gevraagd aan de havenmeester. Bij stilliggend ontgassen zijn de voorschriften uit het ADN, de Regeling benzinevervoer in mobiele tanks 2006 en de Regionale Havenverordening Noordzeekanaalgebied (RHN) van toepassing. Daarmee gaan de provincie Noord-Holland en gemeente Amsterdam verder dan de provincie Zuid-Holland en de gemeente Rotterdam.
De adders onder het verbod op varend en stilliggend ontgassen
In principe zorgen het provinciale verbod op ontgassen en het aanvullende besluit van de Port of Amsterdam om stilliggend ontgassen te verbieden er voor dat de stoffen die onder de Provinciale milieuverordening (nu Provinciale Omgevingsverordening NH 2020) niet varend ontgast mogen worden ook niet stilliggend ontgast mogen worden.
Zoals vaker in dit dossier zitten er adders onder het gras. De eerste adder is de uitspraak van de minister dat provinciale verboden op varend ontgassen niet rechtsgeldig zijn. De tweede adder is dat de haven van Amsterdam nog ontheffing kan verlenen voor stilliggend ontgassen. De derde adder is dat de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (OD NZKG) in het Jaarverslag omgevingsdienst noordzeekanaalgebied 2018 stelt niet te handhaven op het provinciale ontgasverbod, zolang er geen alternatieven voorhanden zijn voor schippers.
De eerste adder heb ik al vaak genoeg behandeld op Sargasso. De tweede adder is interessanter. In antwoord op de vraag hoe vaak de gemeente ontheffing heeft verleend antwoord de gemeenten Amsterdam dat er 9 keer een vergunning verleend om te ontgassen naar een ontgassingsinstallatie in de periode juni 2019 – 25 februari 2021. Het lijkt er daarmee op dat de locatie voor stilliggend ontgassen voor schippers nauwelijks tot niet meer bruikbaar is voor benzeenhoudende ladingen.
De derde adder is het meest interessant, zeker voor bedrijven die al jaren werken aan alternatieven voor ontgassen aan de buitenlucht. Op de vraag hoeveel installaties voor ontgassen van binnenvaartschepen er zijn in de ‘grootste benzinehaven van de wereld’ antwoord de gemeente dat er gewerkt wordt aan de opbouw van een ‘infrastructuur voor stilliggend ontgassen van binnenvaartschepen’ in Westpoort. Vier jaar na instelling van verbod op varend ontgassen heeft dit, net als in Rotterdam, nog niet tot een alternatief voor schippers geleid.
Bij de opbouw van ‘de infrastructuur voor stilliggend ontgassen van binnenvaartschepen’ van de Port of Amsterdam is dat Gedeputeerde Staten van Noord-Holland een beleidsregel goedkeurt die het mogelijk maakt dat de OD NZKG een ontheffing verleent voor het ‘verwerken van gevaarlijk afval (lees de dampen uit het schip) buiten een inrichting’. Verwacht wordt dat de beleidsregel deze zomer wordt goedgekeurd en dat aanvragen voor een ontheffing direct daarna in behandeling kunnen worden genomen.
In 2020 zijn 4 ontheffingen verleend voor het nemen van proeven met het ontgassen van binnenvaartschepen middels verschillende technieken. De proefperiode loopt formeel eind 2021 af, maar sinds december 2020 zijn geen aanvragen voor proefnemingen meer ontvangen. In Amsterdam werken de provincie Noord-Holland, OD NZKG en Port of Amsterdam nauw samen op juridische, milieutechnische en operationele aspecten van het ontgassen.
Het effect van het verbod op het aantal ontgassingen
Zoals gezegd schatte CE Delft in 2016 dat er 1.360 keer per jaar varend ontgast wordt door schepen die lading hebben gelost in Amsterdam. De Port of Amsterdam, heeft net als de Port of Rotterdam, een zogenaamd eNose netwerk aangeschaft om veranderingen in luchtkwaliteit te monitoren. Hiermee zijn onder andere ontgassende binnenvaartschepen op te sporen. In het jaarverslag over 2018 schrijft de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (OD NZKG), dat het eNose netwerk beheert hierover:
In 2017 heeft de OD NZKG de ontgassingstool (Degassing Vessel Detective tool) aangeschaft, een hulpmiddel waarmee inzicht wordt verkregen wanneer schepen mogelijk betrokken zijn bij varende ontgassingen. In 2018 is hiermee veel ervaring opgedaan en na de uitbreiding van het eNose-netwerk (vanaf week 33) zijn hiermee 195 meldingen in het systeem geregistreerd. Tot op heden betreft dit alleen nog registraties. Uit de gesignaleerde meldingen vanaf het Noordzeekanaal en Amsterdam-Rijnkanaal valt niet op te maken of deze ontgassingen conform regelgeving mogen plaatsvinden en ook niet of het een zee- of binnenvaartschip betreft. Een binnenvaartschip, dat aan het ontgassen is, is pas in overtreding van het provinciaal milieuverbod als het product dat ontgast wordt meer dan 10% benzeen bevat. Hiervoor is onderzoek ter plaatse noodzakelijk door Politie en/of DHM. Er is hierop vooralsnog geen verdere actie ondernomen aangezien in het toezicht en handhavingsprotocol Varend ontgassen met elkaar is afgesproken dat er pas handhaving zal plaatsvinden, zodra een goed werkende ontgassingsinstallatie operationeel is.
Van de door CE berekende 1.360 ontgassen weet de OD NZKG er 195 te detecteren, waarbij niet duidelijk is of het om binnenvaart of zeescheepvaart gaat. Als we ervan uitgaan dat 100% binnenvaart betreft detecteert het eNose netwerk 15% van de ontgassingen. In 2020 schrijft de OD NZKG in haar jaarverslag over 2019:
De Degassing Vessel Detective tool (ontgassingstool), die het varend ontgassen van vaartuigen detecteert, heeft in 2019 in totaal 348 meldingen gegenereerd. De werking van deze tool is hierrmee zeer succesvol gebleken. De ontgassingen op het Noordzeekanaal vinden altijd in het zelfde gebied plaats, vaak aangewezen door de divisie Havenmeester. De ontgassingen op het Amsterdam-Rijnkanaal vinden plaats wanneer schepen, zonder lading, weer naar het zuiden varen; deze zijn als illegale ontgassing aan te merken.
Met 348 detecties loopt het percentage op naar 26% van het jaarlijks aantal ontgassingen. Daar komt bij dat er twee redenen zijn om aan te nemen dat dit een overschatting is van wat het eNose netwerk detecteert. Op de eerste plaats schrijft OD NZKG in 2018 al dat niet in alle gevallen duidelijk is of het ontgassen plaats vind door een binnenvaartschip of een zeeschip. Op de tweede plaats is de emissie van varend ontgassen volgens de cijfers van Emissiregistratie tussen 2015 en 2019 (laatst bekende jaar) gestegen met 19%.
Landelijke ontwikkelingen
Sinds de invoer van de provinciale ontgasverboden is de uitstoot van varend ontgassen met 26% gestegen. In de Tweede Kamer vraagt de fractie van Partij voor de Dieren om een versnelde invoer van een landelijk verbod. Demissionair-minister Van Nieuwenhuizen houdt vol dat een landelijk verbod niet toegestaan is binnen het CDNI, zolang niet alle lidstaten hebben ingestemd:
Tot er een verbod is, kun je niet meer dan een appèl doen op partijen om het varend ontgassen tot een minimum te beperken.
Drie landen moeten de wijziging van het CDNI nog goedkeuren. Zwitserland doet dat binnenkort, wist Van Nieuwenhuizen te vertellen. Ondanks aandringen van haar kant – al in het voorjaar van 2020 – is nog steeds onduidelijk hoever de overheden in Frankrijk en België ermee zijn. Het in 2018 door haarzelf aangekondigde nationale verbod op varend ontgassen, dat begin 2020 had moeten ingaan, blijkt hiermee net zo’n dode mus als het provinciale ontgasverbod in Zuid-Holland.
Ondertussen is de demissionair-minister volgens verschillende bronnen wel van plan om de taskforce varend ontgassen op te heffen. Niet dat er wat veranderd is: er is geen verbod, er zijn geen alternatieven voor schippers en de uitstoot gaat ondanks het appèl van de demissionair-minister niet omlaag. Maar ja: het oogt zo lekker opgeruimd aan het eind van Rutte 3, want de VVD had het landelijk verbod op varend ontgassen in haar doorrekening van 2017 staan (maatregel VVD_36 op bladzijde 88 van de doorrekening van de verkiezingsprogramma’s in 2017 door PBL).
Conclusie
Op papier hebben Noord-Holland en de gemeente Amsterdam varend en stilliggend ontgassen keurig geregeld. Er is echter nog steeds geen alternatief voor schippers. Dat betekent dat de afspraken om niet te handhaven uit het handhavingsprotocol Varend ontgassen nog steeds gelden. Er is dan ook geen reden om aan te nemen dat het aantal ontgassingen sinds 2016 is gedaald, zeker niet omdat het de landelijke emissiecijfers gestegen zijn. Ten tweede valt op dat de provincie Noord-Holland varend ontgassen onderbrengt onder het kopje geur. Nu kan de geur van de stoffen die ontgast worden hinderlijk zijn, veel erger is dat een aanzienlijk deel van de uitgestoten stoffen behoort tot de categorie zeer verontrustende stoffen. In elke andere sector dan zee- en binnenvaart geldt voor die stoffen een minimalisatieplicht. Tot slot concludeer ik op basis van de jaarverslagen van OD NZKG trek is dat er nog een levensgrote olifant in de havens dobbert: zeevaart. Zeeschepen zijn een forse factor groter in volume dan binnenvaartschepen en de uitstoot bij ontgassen van de tanks is daarmee ook vele malen hoger.
